Munich Economic Summit
Thursday, 28 May 2009
Hans-Werner Sinn
Ordinarius, Lehrstuhl für Nationalökonomie und Finanzwissenschaft an der Ludwig-Maximilians-Universität München; Präsident des ifo Instituts für Wirtschaftsforschung in München
Das Grüne Paradoxon
Die Umweltpolitik muss man vom Kopf auf die Füße stellen: Statt zum Tausendsten Mal darüber nachzudenken, wie man durch technische Maßnahmen CO2 einsparen kann, sollte man sich zunächst einmal mit der Kernfrage beschäftigen, wie man die Ressourceneigentümer veranlassen kann, mehr Kohlenstoff im Boden zu lassen, denn nur so kann man das Klimaproblem wirklich lösen.
Es mag trivial sein, wird aber dennoch im öffentlichen und wissenschaftlichen Diskurs gleichermaßen ausgeblendet: Abgesehen von der nützlichen, aber quantitativ kaum bedeutsamen Aufforstung von Wäldern gibt es nur zwei Wege, die Akkumulation von oxidiertem Kohlenstoff in der Erdatmosphäre und damit auch den Klimawandel zu verlangsamen: Entweder man holt den Kohlenstoff vorläufig nicht aus der Erde heraus, oder man stopft ihn dort wieder hinein. Alle technischen Möglichkeiten, alternative Technologien zu entwickeln, und alle ökonomischen Anreizsysteme zur Verhinderung des Treibhauseffekts müssen sich dieser Grunderkenntnis unterordnen.
Die Rückführung des Kohlendioxids in die Erde ist leichter gesagt als getan. Für die aufwendige Abscheidung dieses Gases an den Schloten und die anschließende Verpressung zu flüssigem Kohlendioxid wird ein Drittel der Primärenergie verbraucht, und der Platzbedarf ist gigantisch, weil neben jedem Kohlenstoffatom, das aus der Erde kam, noch je zwei Sauerstoffatome mitgespeichert werden müssen. So braucht man bei Anthrazit mehr als das Fünffache und bei Erdöl mehr als das dreifache des Volumens, das durch den fossilen Brennstoffe in der Erde frei wurde. Nach Schätzungen des IPCC werden auf die Dauer nur etwa für 600 Gigatonnen Kohlenstoff unterirdische Kavernen und geleerte Lagerstätten für das flüssige Kohlendioxid zur Verfügung, nur ein knappes Zehntel der Kohlenstoffressourcen, die irgendwann einmal abbauwürdig sein werden (6500 Gigatonnen). Deswegen führt, wenn man den Klimawandel verlangsamen will, kein Weg an einer Verlangsamung der Förderung fossiler Brennstoffe vorbei. Die Ressourceneigentümer müssen veranlasst werden, vorläufig mehr davon im Boden zu belassen.
Wer glaubt, mit den schönen neuen Technologien, die immer wieder in den Sonderbeilagen der Zeitungen vorgestellt werden, den Klimawandel verlangsamen zu können, muss den Nachweis führen, wie er die Ressourceneigentümer veranlassen will, weniger fossile Brennstoffe zu extrahieren. Aber genau da hapert es. In der Politik vermisst man selbst die leisesten Ansätze zu Erfüllung dieser Bringschuld. Vom Bundesumweltministerium über die Grünen bis hin zur zuständigen EU-Kommission nichts als Schweigen im Walde. Und selbst die Wissenschaft übergeht diesen Punkt. Energiemodelle, die den langfristigen Abbau von fossilen Bodenschätzen abbilden, kümmern sich nicht ums Klima. Und die klimatheoretischen Modelle bilden den Abbau der Bodenschätze nicht ab, ja in der Regel sind sie sogar atemporale Modelle, die grundsätzliche nicht in der Lage sind, Entscheidungsprobleme zu erfassen, die eine Zeitdimension haben. Erst jetzt kommt unter dem Einfluss der aktuellen deutschen Diskussion etwas Bewegung an der Modellfront zustande.
Das Schweigen korrespondiert mit den tatsächlichen Schwierigkeiten, überhaupt etwas erreichen zu können. Was in Europa und Deutschland mit Unsummen Geldes angeschoben wird, läuft darauf hinaus, die Nachfrage nach fossilen Brennstoffen allmählich zu verringern, indem alternative Energieträger und Strategien zur direkten Verbrauchsminderung entwickelt werden. Die Palette der Maßnahmen reicht vom Biosprit über Windstrom bis zur Isolierung der Häuser und Deckelung des CO2-Ausstoßes bei den Autos. Die Maßnahmen zur Verbrauchsminderung setzen die Preise der Ressourcen auf den Weltmärkten im Laufe der Zeit immer mehr unter Druck und verringern die Preissteigerungsraten der fossilen Ressourcen.
Die Ressoucenbesitzer beobachten dieses Treiben mit Sorge. Zu Recht befürchten sie eine Verschlechterung der Verzinsung der im Boden belassenen Bestände durch die Verringerung der Wertsteigerung, und sie reagieren, indem sie die Extraktion vorziehen, um einen größeren Teil ihres Vermögens zu liquidieren und in Form von Finanzkapital zu sichern. Dies führt zum grünen Paradoxon: Umweltpolitik, die im Laufe der Zeit immer grüner wird, veranlasst die Ressourcenbesitzer, den Abbau der fossilen Kohlenstoffvorräte und damit auch den Klimawandel zu beschleunigen.
Kein Wunder, dass die massiven Anstrengungen Europas in der Kurve des Weltausstoßes an Kohlendioxid bislang noch nicht einmal einen Knick haben verursachen können. Wir sparen mehr und Mehr Energie und machen den Ressourcenbesitzern Angst vor der Zukunft mit der Folge, dass sie mehr extrahieren. Das freut die Amerikaner, die Chinesen und all die anderen Umweltsünder. Sie kommen in den Genuss niedrigerer Energiepreise und können ihren Ressourcenkonsum um mehr als das hochschrauben, was wir einsparen.
Man könnte nun auf einen Gegeneffekt hoffen, der darin besteht, dass die grüne Politik die Preise der Ressourcen auf den Weltmärkten für fossile Ressourcen unter die Abbaukosten drückt, so dass sich der Abbau nicht mehr lohnt. Diese Hoffnung trägt aber leider nicht allzu weit, weil Ressourcenpreise keine Kosten-, sondern Knappheitspreise sind, die stets meilenweit über den Abbaukosten liegen. Das ist selbst heute, nach dem dramatischen Preisverfall, den die Weltwirtschaftskrise erzeugte, der Fall. Während der Ölpreis in der Gegend von 40 Dollar pro Barrel liegt, betragen die Abbaukosten inklusive der Explorationskosten (aber ohne die Schürfrechte, die ein Teil der Gewinne sind) am Golf nur etwa einen bis eineinhalb Dollar, und selbst die Extraktion der kanadischen Teersande kostet inklusive Exploration nicht mehr als etwa 15 Dollar. Im Laufe der Zeit werden die Ölpreise wegen der zunehmenden Verknappung immer mehr ansteigen. Zugleich wird die Förderung sukzessive von den leicht erreichbaren zu den schwerer zu fördernden Ressourcenbeständen übergehen, weil die Ressourcenanbieter Zinskosten sparen, wenn die Ressourcenbestände in der umgekehrten Reihenfolge der Extraktionskosten abbauen. Es wird aber vermutlich nie der Zeitpunkt kommen, zu dem die Extraktionskosten die Preise einholen oder auch nur in ihre Nähe kommen. Eine Umweltpolitik, die darauf setzt, dass der Preis unter die Förderkosten fällt, müsste schon mit einem sehr dicken Hammer daherkommen. Marginale Maßnahmen, wie sie heute ergriffen werden, können das jedenfalls nicht erreichen.
Das ist vermutlich auch gut so, denn das Argument für eine dauerhafte Versiegelung eines Teils der im Boden befindlichen Ressourcenbestände zu Lasten entfernter zukünftiger Generationen lässt sich ökonomisch und ethisch kaum sinnvoll formulieren. Was man braucht, ist eine maßvolle grüne Politik, die den Ressourcenabbau und damit die Erderwärmung verlangsamt, aber dieses Ziel kann wegen des grünen Paradoxons mit dem, was Europa in dieser Sache anstellt, nicht erreicht werden. Die Frage ist, wie man dem Ziel dann näher kommen kann.
Wenn eine immer grüner werdende Politik die Ressourcenextraktion beschleunigt, liegt es nahe, eine im Zeitablauf verblassende grüne Politik zu probieren. Eine solche Politik würde anfangs einen großen Preisdruck erzeugen, doch diesen Druck im Laufe der Zeit wieder verringern mit der Folge, dass die Weltmarktpreise zwar zunächst sehr rasch (und überraschend) auf ein niedrigeres Niveau gehievt werden, doch danach mit einer dauerhaft höheren Rate steigen. Der Klimawandel würde sich dann verlangsamen, wie es gewünscht ist.
Aber leider ist das nur eine theoretische Lösung, die man niemals wird praktisch umsetzen können, weil eine sukzessive nachlassende grüne Politik den Eigentümern der Ressourcen nicht glaubhaft gemacht werden kann und auch nicht glaubhaft ist. Sämtliche Vorschläge zu den Langfristzielen der Klimapolitik, die von politischer Seite unterbreitet wurden, laufen auf das Gegenteil hinaus. Man will den Energieverbrauch erst wenig, später aber umso mehr einschränken. Vom G8-Gipfel von Toyako im Juli 2008, bei dem die großen Länder dieser Welt sich auf ein Reduktionsziel von 50 Prozent bis 2050 eingeschworen haben, bis zu den aberwitzigen Proklamationen der deutschen Linken, die die Emissionen bis 2050 sogar um 90 Prozent reduzieren wollen, folgt die Politik immer demselben Strickmuster. Stets sollen die Einsparlasten vor allem in der fernen Zukunft anfallen, während die heutigen Generationen weitgehend verschont werden. Die Politik kann nun einmal nicht anders, weil sie ihren Wählern die Pein der sofortigen Einsparung nicht zumuten kann. Das Jahr 2050 ist so weit entfernt, dass man es mit den mutigsten Politikentwürfen versehen kann, ohne heute die Wähler verprellen zu müssen. Schließlich trifft es später andere Staatsbürger und andere Politiker, die ihnen den Gürtel enger schnallen müssen. Die Konsequenz dieser Verschiebetaktik ist freilich, dass die Ressourceneigentümer die Förderung ihrer Bestände vorziehen. Die Mengen, deren Einschränkung die Politik für spätere Zeiträume ankündigt, quellen heute bereits umso kräftiger aus dem Boden heraus.
Eine Umweltpolitik, die den Zwängen der demokratischen Willensbildung unterworfen ist und sich darauf beschränkt, die Nachfrage nach fossilen Brennstoffen zu beeinflussen, kann den Ressourcenbesitzern nicht glaubhaft machen, dass ihre Preise in der fernen Zukunft weniger in Mitleidenschaft gezogen werden als in der Gegenwart und näheren Zukunft. Stets werden die Eigentümer der Kohlenstoffressourcen die Befürchtung haben, dass diese Politik im Laufe der Zeit, wenn sich der Globus weiter erwärmt und die Klimaschäden immer deutlicher zutage treten, weiter verstärkt wird. Insofern ist es kaum zu erwarten, dass eine Nachfragepolitik, die das Angebot über Preissignale zu beeinflussen versucht, jemals einen Beitrag zur Verlangsamung des Klimawandels wird leisten können.
Eine Möglichkeit, dieses Politikproblem zu überwinden, liegt darin, den Ressourcenbesitzern den Umtausche ihrer fossilen Bodenschätze in Finanzanlagen zu versauern. Ein weltweiter Übergang vom Wohnsitz- zum Quellenlandprinzip bei der Besteuerung von Zinserträgen könnte dieses Ziel erreichen. Dadurch würde sich die Steuerlast der Zinserträge für die Bewohner der Verbraucherstaaten nicht ändern, doch würden die Zinserträge der Ressourceneigentümer belastet, so dass ein Anreiz entsteht, mehr Vermögen im Boden zu belassen, also die Extraktion und damit den Klimawandel zu verlangsamen.
Eine andere Möglichkeit liegt in der Bildung eines lückenlosen Nachfragekartells, an dem sich alle Verbraucherländer beteiligen. Nachfragepolitik ist wirkungslos, wenn sie nur einen kleinen Teil der Länder umfasst, denn sie kann das Angebot dann nur über Preissignale verändern, was das grüne Paradoxon hervorruft. Die nicht beteiligten Länder nehmen bei fallenden Preisen nicht nur die Kohlenstoffmengen auf, die die Kioto-Länder einsparen, sondern zusätzlich die Mengen, die die Ressourcenanbieter aus Angst vor der Verschlechterung ihres zukünftigen Geschäfts vorzeitig auf den Markt werfen.
Anders ist die Situation, wenn sich alle Verbraucherländer einer Mengenbeschränkung unterwerfen, denn dann finden die Ressourcenanbieter für ihr Angebot keine Nachfrage und müssen sich beugen, ob sie es wollen oder nicht. Die Erwartungen über die Zukunft spielen dann keine Rolle mehr. Mit Mengenbeschränkungen, die für alle Nachfrager gelten, werden die Verhältnisse dorthin gezwungen, wo man sie haben will.
Die Mengenbeschränkung könnte in Form eines weltumspannenden Zertifikatesystems realisiert werden, wie es seit 2008 von der UNO schon für eine Teilmenge von Ländern organisiert wird. Dann würde zwar die Zuweisung der Kohlenstoffmengen auf die einzelnen Länder immer noch durch einen Marktmechanismus gesteuert, nur wären es nicht mehr die Ressourceneigentümer, die den Zeitpfad des Abbauvolumens für die Welt festlegen, sondern die UNO. Der Macht der UNO könnten sich die Ressourcenanbieter nicht mehr entziehen.
Auf dem im Jahr 2009 anstehenden Weltklimagipfel in Kopenhagen wird die EU versuchen, ein solches Super-Kioto-System zu schaffen, denn darauf arbeitet sie seit Jahren mit großem Nachdruck hin. Aber sie wird vermutlich wieder scheitern, denn der Weg bis zur vollständigen Mengenbeschränkung aller Länder ist noch weit. Bislang haben sich nur die 27 EU-Staaten, Kanada, Australien, Island, Japan, Neuseeland, Norwegen, Russland und die Ukraine einer Mengenbeschränkung beim CO2-Ausstoß unterworfen. Der Rest der Welt einschließlich der USA, Südamerika, Afrika und Asien von der Türkei bis China, auf den 70 Prozent aller CO2-Emissionen entfallen, beteiligt sich nicht.
Die Verhältnisse könnten sich allerdings insofern ändern, als es den Anschein hat, dass die USA sich unter der neuen Regierung von Barack Obama einen neuen Kurs einschlagen wird. Jedenfalls hat Obamas neuer Wirtschaftsberater Lawrence Summers erklärt, dass die USA im Jahr 2011 nach der Überwindung der Krise ein eigenes Emissionshandelssystem einführen werden. Der Schritt zu einer Beteiligung an einem weltumspannenden Super-Kioto-System ist dann nicht mehr allzu groß.
Im Grundsatz käme das Super-Kioto-System einer Mengenrationierung gleich, wie sie nach dem Krieg in vielen europäischen Ländern betrieben wurde. Für den Kauf von Nahrungsmitteln brauchte man in der Nachkriegszeit in vielen europäischen Ländern Bezugsscheine oder Lebensmittelmarken, die von staatlichen Kontrollstellen nach sozialen Kriterien ausgegeben wurden. Wenn man ein Pfund Butter kaufen wollte, musste man dem Kaufmann den reglementierten Preis der Ware zahlen und ihm zugleich eine Buttermarke übergeben. Wenn man nicht genug Marken hatte, musste man sich die Marken im Austausch mit anderen Markenbeziehern besorgen. Ganz ähnlich wäre es bei einer Ausweitung des Handels mit UNO-Zertifikaten auf alle Länder der Erde. Die Gesamtmenge an Kohlenstoff, die den Ländern zur Verfügung steht, ließe sich auf diese Weise rationieren, und die Verteilung der Zertifikate über das Handelssystem der UNO und nachgelagerte, regionale Handelssysteme wie jenes der EU würde darüber entscheiden, wo der Kohlenstoff verbrannt wird.
Das Ergebnis wäre für die Verbraucherländer in doppelter Hinsicht attraktiv. Zum einen würde der fossile Kohlenstoff nicht so schnell abgebaut, was den Klimawandel verlangsamt. Zum anderen müssten die Verbraucherländer nicht mehr so viel für die Brennstoffe zahlen. Zwar wären die Energiekosten für die individuellen Verbraucher höher, weil sie auch noch die Zertifikate erwerben müssen, doch würde der Fiskus eines jeden Landes über mehr Einnahmen verfügen, was den Bürgern über zusätzlich bereitgestellte öffentliche Güter oder niedrigere Steuern zugute käme. Die Verbraucherländer in ihrer Gesamtheit, Bürger und Fiskus zusammen genommen, zahlen auf jeden Fall weniger für die fossilen Ressourcen, weil sie ihre Nachfrage einschränken und den Weltmarktpreis drücken.
In seinem Kern läuft das so beschriebene Super-Kioto-System aus ökonomischer Sicht auf eine Teilenteignung der Ressourceneigentümer und den partiellen Ersatz der Marktsteuerung durch eine zentralplanerische Mengensteuerung hinaus. Da man die Ressourcen erst nutzen darf, wenn man die Bezugsscheine der UNO nachweist, wird die UNO zwar nicht rechtlich, aber doch ökonomisch zum Miteigentümer der fossilen Brennstoffe. Gibt sie den nationalen Regierungen das Recht, diese Bezugsscheine zu verkaufen, wie es zumindest innerhalb der EU für die dritte Handelsperiode ab 2013 der Fall sein wird, dann überträgt sie ihr Eigentumsrecht freilich an die nationalen Regierungen. Die Einnahmen, die diese Regierungen aus dem Verkauf der Zertifikate erzielen, hätten die Verbraucher ohne den Zertifikatehandel im Wettbewerb um knappe Ressourcen am Weltmarkt eingesetzt, was entsprechend höhere Preise für die fossilen Kohlenstoffe impliziert hätte. Insofern gehen diese Einnahmen zumindest zum Teil zu Lasten der Ressourceneigentümer und senken den Marktwert der Lagerbestände bzw. der Unternehmen, denen diese Bestände gehören.
Ob die Menschheit angesichts der negativen Erfahrungen, die sie mit zentralplanerischen Enteignungsstrategien gemacht hat, diesen Weg wirklich gehen sollte, ist eine schwer entscheidbare Frage, deren Komplexität sich einfachen Antworten verschließt. Vermutlich wird aber im Endeffekt nichts anderes übrigbleiben, als die Zentralplanung durch die UNO vornehmen zu lassen.
Das wird freilich vielerlei negative Verhaltenseffekte hervorrufen, wie man sie aus Zentralplanungssystemen kennt. Es wird sich um die UNO herum ein Machtzentrum bilden, das sich der demokratischen Kontrolle zu entziehen versucht. Die Länder werden ein kräfteverzehrendes Gerangel beginnen, um bei der Zuteilung der Zertifikate bevorzugt zu werden und Ausnahmen von der Notwendigkeit des Zertifikatekaufs zu erwirken. Das wiederum wird die Macht der UNO-Bürokratie weiter stärken. Möglicherweise würde ein weltweiter Schwarzmarkt für Kohlenstoff entstehen, auf dem sich eine mafiöse Gegenmacht außerhalb demokratischer Kontrollen bildet.
Die Ressourcenländer werden sich mit Händen und Füßen gegen eine solche Lösung wehren. Sie werden versuchen, die Bildung des weltumspannenden Nachfragekartells durch die UNO zu verhindern und möglichst viele Länder durch Sonderlieferungen billigen Kohlenstoffs aus dem Kartell herauszubrechen. Auch werden sie versuchen, selbst Gegenkartelle zu bilden. Dass die OPEC damit liebäugelt, Russland aufzunehmen, wundert im Lichte dieser Zusammenhänge nicht. Außerdem werden die Ressourcenländer versuchen, ihre eigene Wirtschaft zu entwickeln, um die fossilen Brennstoffe dort ohne Beschränkungen durch die UNO verwerten zu können. Die atemberaubende Wirtschaftsentwicklung Dubais kann im Lichte dieser Überlegungen durchaus als rationale Gegenstrategie eines wichtigen Ressourcenlandes verstanden werden.
Aber die Ausweichmanöver werden im Wechsel dann auch die Nachfrageländer veranlassen, Gegenstrategien zu entwickeln. Die am Kartell beteiligten Länder werden nicht zulassen, dass einzelne Länder fossile Kohlenstoffe ohne den Nachweis von Zertifikaten erwerben, und sie werden Handelsbarrieren gegenüber den Abweichlern aufbauen. All dies schafft ein beträchtliches Konfliktpotenzia, das sich in militärischen Aktionen entladen könnte.
Nur der Schrecken der weiteren Erwärmung der Atmosphäre, gepaart mit dem Umstand, dass die Verbraucherländer ständig erhebliche Teile ihres Realeinkommens zur Ersteigerung immer geringer werdender Kohlenstoffmengen werden aufwenden müssen, macht das weltumspannende Nachfragekartell, das die UNO plant, attraktiv. Die Politik hat die Wahl zwischen Scylla und Charybdis.
Wenn man den Weg zu einem Super-Kioto-System gehen will, ist es wichtig, dass man ihn schnell geht. Jegliche Verzögerung ist Gift für das Klima, und zwar nicht nur, weil zwischenzeitlich weiter ungebremst emittiert würde, sondern vor allem, weil die allmähliche Beteiligung von mehr und mehr Ländern das grüne Paradoxon mit besonderer Macht provozieren würde. Wenn allmählich immer mehr Länder eine Beschränkung ihrer Emissionen akzeptieren, erzeugt auch das einen über die Zeit immer größer werdenden Preisdruck, der die Ressourceneigentümer veranlasst, der Verschlechterung ihrer Margen durch eine beschleunigte Extraktion zuvorzukommen. Je erfolgreicher die Weltklimagipfel in den nächsten Jahrzehnten bei der Vervollständigung des weltweiten Nachfragekartells sein werden, desto rascher wird sich das Klima der Welt im Vorfeld erwärmen. Nur eine Überraschung der Ressourceneigentümer durch eine sofortige Vervollkommnung des Kartells, die so schnell vonstatten geht, dass die Ressourceneigentümer keine Zeit mehr haben, mit einer beschleunigten Förderung ihrer Bestände zu reagieren, kann die gewünschten Effekte hervorbringen.
